对“国家海洋基本法”起草工作的几点思考

制订“海洋基本法”的立法动议已有多年[注],相关研拟工作亦已进行了多年,阜宁亚博体育娱乐客户端下载概况,但始终未能出台。究其原因,似有如下几点

一是我海洋管理体制改革速度快。中央国家机关新一轮改革使原来立法动议中关注的海洋自然资源管理、使用和监督等基本法律关系得以调整,许多老大难问题得以有效解决。

二是我海上执法力量整合成效大。“九龙闹海”、没有统一海上执法队伍一直是人大代表呼吁制订海洋基本法的重要动因。经过此轮改革,亚博体育娱乐客户端下载种业政策,海警作为我国统一的综合性海上执法队伍目前已经“在岗履责”。

三是我海洋治理和海洋发展理念新。十八大以来,中央先后提出了一系列新的海洋治理和海洋发展理念,这些新思想和新理念既是相关立法工作的新遵循和新指导,当然也是制订海洋基本法的新要求。

四是我国主权海域和管辖海域的海上安全环境改善大。我国海上综合实力的增强和维权能力的提升,正在悄然改变着我国近海海域乃至更广阔海域的海上安全环境。海洋基本法立法需要对海上安全问题有新认识和新判断。

五是我参与多双边国际海洋事务广。在中央统筹下,近年来我与所有海上邻国都相继建立了双边高级别海洋事务对话机制,参与了所有的多边海洋事务磋商,正在以一个全新姿态全面致力于全球和区域海洋治理和海洋发展,这无疑也对海洋基本法立法产生影响。

六是我国立法工作整体水平质量提档升级。立法工作同样需要依法进行,立法的科学性、民主性和专业性显着增强。凡此等等,都影响着海洋基本法立法进程。

在这样新的时代背景条件下研究拟制海洋基本法,需要我们再进一步思考下列基本问题:①海洋基本法的立法意图;②海洋基本法的立法范围;③海洋基本法中的权责制度设计;④海洋基本法的框架。下面是笔者个人对这些问题的一些思考

一、关于海洋基本法的立法意图

我们为什么要制订海洋基本法?这是一个既好回答又难回答的问题。之所以好回答,是因为可以给出简单答案:我们缺这样一部法律,所以要制订。之所以难回答,是因为答案可以很多很复杂,如我们虽然没有这样的法律,但似乎这部法律应该涵盖的基本海洋管理体制制度和法律法规都已经存在,甚至运行良好。还有立法必要吗,有立法空间吗;这部法律可以包罗万象,成为我国海洋法法典;这部法律应该简单,只规范基本海洋法律制度;这部法律可以是宣示性的,只宣示我国海洋权益及其范围即可,等等。这些答案虽都有各自的道理,国联亚博体育娱乐客户端下载简介,但仍然没有完全回答“为什么要制定海洋基本法”的问题。笔者认为,制定海洋基本法,并不是因为别国有而我们没有,我们也要有;也不是因为我现有海洋立法不够、有罅隙或缺陷、无法适应新情况,我们就必须用海洋基本法予以补充完善或调整。制定海洋基本法,是立足我国国情政情,根据国家海洋战略和海洋发展战略,针对现有海洋法律体系存在的缺陷、不足和漏洞,着眼构建完善我国海洋治理管理体制、有效维护我国海洋主权和海洋权益安全、推动海洋经济全面可持续发展、全面参与地区和全球海洋治理、促进我国海洋事业进步、提升我国海洋法制建设水平等基本问题,对我国海洋法律体系进行顶层设计、体系重塑和高端构建。

二、关于海洋基本法的立法范围

学术界以往认为,我国海洋法制建设整体滞后,主要表现在以下三个方面:

一是没有“海洋基本法”,因而在法律层面上,未能对海洋权益和海上安全进行全面界定,对海洋管理体制进行顶层设计,对海洋管控、海上执法和海上安全力量建设进行合理统筹,对海洋环境资源开发、利用和保护进行科学规划,对海洋产业和海洋经济进行战略规划,对海上平台(在海上活动的各类船舶和平台)进行综合管控,对涉海国际事务进行统一管辖等。

二是现有法律漏项而且不配套。目前我国虽然颁布了一些海洋大法,如《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海上交通安全法》《海洋环境保护法》等,但都没有配套的实施细则。我国现有海洋立法中仍有缺项,如没有海上防空识别区法律、统一海上执法条例等。

三是部门规章多。我国以往分散的海洋管理体制,使得涉海部门只能就本部门所辖事务进行部门立法或行业立法。[注]这些规章,仅就特定部门而言,或许体系完整并合理成章,但放在国家层面和海洋综合管理层面,就显得重叠交叉。因此,要通过海洋立法特别是制订海洋基本法解决这些问题。那么,这就涉及海洋基本法的立法范围问题,该法到底应包括哪些内容,是详是略,各有其理。

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